Ya que este artículo no es una novela de suspenso, la respuesta a la pregunta del título es que si es necesario un nuevo Código Aeronáutico.

Entonces el título debería ser que tipo de Código necesita la Argentina y que preservar respecto del esquema actual, que se basa en un Código Aeronáutico de 1967 (1) y una Ley de Política Aerocomercial de 1971 (2). Ésta última ley pretendió establecer un orden y un marco para el transporte aerocomercial que sirviera de guía tanto a la Administracion como a las empresas.

Si volvemos a Diciembre de 2015 y vemos el poco desarrollo que tenía el sector aerocomercial en ese momento, especialmente en comparación con otros países latinoamericanos, seguramente cuestionaríamos la necesidad misma de contar con un Código Aeronáutico, al cual culparíamos, por lo menos los abogados, de todos los males del pésimo estado y desarrollo de la industria en la Argentina.

Pero lo cierto es que de a poco se van viendo los resultados de la “Revolución de los Aviones” planteada por el actual Gobierno Nacional cuando asumió. Desde 2016 ya hubo dos audiencias públicas para la concesión de nuevos servicios y seguramente se celebre otra en breve. Las tres empresas que operaban en el país a principios de 2016 han crecido en oferta y en cantidad de aeronaves. Hace unas semanas ha comenzado a volar una cuarta que es Avianca y, ya cuentan con aviones matriculados o en trámite de obtener sus permisos operativos otras dos empresas, las primeras low cost que van a volar en Argentina. Por otra parte, cada vez más aeropuertos del interior del país tienen conexiones domesticas e internacionales sin pasar por Buenos Aires.

Los avances descriptos en el párrafo anterior fueron realizados en plena vigencia del Código Aeronáutico de 1967. El nuevo Código entonces debe tener en cuenta ciertos aspectos de carácter geopolítico esenciales de la Argentina, pero eso sí, evitando que la aviación argentina vea ralentizado su desarrollo por un Código o, mejor dicho, por el uso que puede hacerse de éste.

En este artículo, abarcaremos los aspectos relacionados con el acceso al mercado, las tarifas y la propiedad.

I. Despolitización del Código Aeronáutico y del acceso al mercado

En el esquema actual, el Art. 102 del Código Aeronáutico establece que aquel que desee operar servicios regulares o no regulares con aeronaves de gran porte debe presentarse a una Audiencia Pública, la que se celebra a los fines de evaluar la conveniencia, necesidad y utilidad de los servicios propuestos. Esto es lógico toda vez que el Estado es el “dueño” de las rutas y las da en  concesión.

Con el Código de 1967, que se encuentra vigente en la actualidad, el Gobierno anterior pudo lograr que por más de diez años no se celebren audiencias públicas para la concesión de rutas, evitando adrede el posible ingreso de nuevos operadores. Como contrapartida, el Gobierno actual celebró dos audiencias en un año y medio y hubo decenas de interesados en ingresar al mercado argentino.

Por ello, creo que como primera medida se debe redactar el nuevo Código de manera tal que no pueda ser usado como un instrumento de presión política o ideológica, estableciendo normas claras, eficientes y efectivas de acceso al mercado.

Las Audiencias Públicas como instrumento no son malas en sí mismas y es un método aceptado por la legislación argentina en general y que es usado en un sinnúmero de actividades. El nuevo Código debería mantener el sistema de audiencias, pero debe ser muy claro en cuanto a su periodicidad, por ejemplo dos por año. Ello daría previsibilidad a quienes deseen comenzar a operar o ampliar sus servicios y, evitaría la sobrevalorización de los permisos vigentes y la consiguiente corrupción asociada, ya que nunca van a faltar más de seis meses para una nueva Audiencia Pública. Si no hubiera interesados, la Audiencia se abre y se clausura en el mismo acto, labrándose la correspondiente acta. También se evitaría así que la política o intereses sectoriales hagan lobby para evitar el ingreso de nuevos operadores demorando las audiencias.

II. Desregulación tarifaria. Control de prácticas abusivas.

El Código Aeronáutico en su Art. 109 establece que la Autoridad Aeronáutica debe aprobar previamente las tarifas e itinerarios, es decir regularlas o controlarlas. La teoría que sustenta este control y aprobación previa es que al tratarse de un servicio público, la capacidad y tarifas no pueden quedar en manos de un empresario particular. Una postura entendible en la Argentina de los años sesenta, pero errada en la actualidad. Aunque sea un servicio público, las tarifas no necesariamente deben ser aprobadas por la Autoridad, sobre todo si existe competencia.

La creencia que el dueño de la línea aérea iba a poner tarifas altas para perjudicar a los ciudadanos y así privarlos de volar no tiene sustento alguno en la actualidad y la mejor prueba de ello es que no hay país que haya logrado  desarrollar su actividad aerocomercial en un marco de regulación tarifaria.

Respecto regulación tarifaria establecida por el Código Aeronáutico, en 1987 se estableció un sistema de bandas (3) que establecen un precio mínimo y un máximo. Ello terminó evitando que algunos paguen poco y otros paguen menos de lo que podrían, perjudicando al Estado y reduciendo la oferta.

En el primer caso del párrafo anterior, podría darse el caso que un mochilero que quiere ir a Ushuaia sin muchas pretensiones de horario no consiga una buena tarifa, ya que la más baja seguramente sea muy alta. En el segundo caso, un ejecutivo que necesite ir un lunes a las 8 de la mañana a Córdoba, podría pagar más que la tarifa más alta de la banda. En ambos casos, el mayor perjudicado es el Estado y la Argentina en general ya que tal vez el mochilero no viaje y, el empresario seguramente pague menos de lo que hubiera pagado.

El sistema de bandas fue parcialmente eliminado por el Gobierno del Presidente Macri, que liberó la banda superior (4), logrando una desregulación parcial y dando herramientas a las empresas para poder administrar sus ingresos. Falta ahora la desregulación total, que deberá hacerse cuando estén dadas las condiciones necesarias para no afectar a otros jugadores del mercado, incluso a aquellos que transportan gente por carretera, y que deben contar con tiempo para adaptarse a las nuevas realidades del mercado.

El control por parte del Estado no debe ser de las tarifas en sí, ya que como el caso del acceso al mercado, es una herramienta que puede usarse para ahogar financieramente a las empresas, no aumentando sus ingresos a la par del aumento del dólar, moneda en la cual se pagan desde los aviones hasta el combustible, pasando por los repuestos y seguros, haciendo inviable el volar en cabotaje.

La mayoría de los países han visto los beneficios de liberar las tarifas. Estados Unidos desreguló las tarifas en 1978 mediante la aplicación de la Airline Deregulation Act. Hábilmente y en forma de contrapeso, el Congreso de los Estados Unidos pasó a aplicar la regulación antimonopólica que evitaba la coordinación entre operadores. En 1990 entró en vigencia en Sudáfrica la Dometic Air Transport Policy, que desreguló el mercado doméstico en cuanto acceso al mismo, capacidad y tarifas. Cabe destacar que entre 1991 y la actualidad, el mercado doméstico se multiplico por cinco. 

El nuevo Código debe ser claro en cuanto a que las tarifas sean desreguladas, controlando las prácticas abusivas por parte de las empresas y evitando guerras tarifarias perjudiciales para el mercado en su conjunto, amén de enfocarse en aquellas áreas geográficas que necesitan atención para contar con el servicio público de transporte aéreo, tal como ocurre con los Essential Air Services en los Estados Unidos o el Remote Air Subsidy Scheme de Australia. En ambos casos el Estado asegura la conexión de ciudades con poco tráfico y conectarlas con grandes aeropuertos.

III. Propiedad sustancial y matricula.

El Código actual en su Artículo 99 establece que la mayoría de las acciones de una línea aérea que opere en Argentina debe ser de argentinos, requisito luego reducido en su interpretación mediante el Decreto 52/1994 que aclaró que la referencia a argentinos en cuanto sean accionistas de una línea aérea incluye a personas físicas y jurídicas. En los Estados Unidos, por ejemplo, la exigencia es que el 75% de las acciones debe ser de nacionales, y el control de la propiedad se extiende a los accionistas de la sociedad controlante de la línea aérea. En Europa el límite es del 49%.

Lo cierto es que la teoría de la propiedad sustancial, que se origina en el Convenio de Chicago de 1944 y atiende a necesidades de soberanía y control territorial, no debe desatenderse del todo, por lo menos hasta que haya un consenso mundial al respecto. Dicho esto, la solución del Decreto 52/94 debe incorporarse al Código, manteniendo la necesidad del control sustancial en manos argentinas, tales como la mayoría del Directorio y el personal jerárquico clave.

La matrícula nacional para operar dentro y desde la Argentina debe ser un principio rector del nuevo Código, como lo es en los Estados Unidos. Si bien existen presiones para aplicar la llamada octava libertad, el nuevo Código no debe aceptar este principio ya que si es eficiente, efectivo y pro industria, la matricula nacional no debería ser un impedimento.

Al momento de comparar con otros sistemas legales y otros mercados para elaborar nuestro nuevo Código Aeronáutico, debemos ver si esos sistemas legales son adaptables a la realidad geográfica y política argentina. En términos de mercado aeronáutico, la Argentina es más parecida a Estados Unidos, Sudáfrica, Australia o México y no a Dubái o Panamá, países sin grandes mercados de cabotaje.