La Ley de Tierras Rurales 26.737 ("LTR"), sancionada el 27 de diciembre de 2011, establece límites cuantitativos y cualitativos a la propiedad de tierras rurales por parte de personas humanas o jurídicas extranjeras, incluso de subsidiarias locales de empresas extranjeras.

Como es sabido, la LTR fue promovida en un determinado contexto político y social, en el entendimiento de que era necesaria la protección de un recurso estratégico natural no renovable ante una alegada preocupación por la extranjerización de tierras productivas del territorio nacional y por la apropiación de ciertos recursos naturales por parte de extranjeros[1].

Casi doce años después de la entrada en vigencia de la LTR, la realidad demostró que la posesión o titularidad extranjeras sobre tierras rurales no tiene el nivel de incidencia que preliminar y supuestamente se creyó[2].

El objeto de la LTR, según su art. 2, es, por un lado, identificar y registrar a los titulares del dominio y de la posesión de tierras rurales en todo el territorio nacional, y, por otro lado, regular los límites a la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros[3].

A los efectos de la LTR, el concepto de "tierras rurales" es definido por exclusión como "todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización o destino" y abarca a todas las tierras que encuadren en esa definición, sin distinción del uso al que estén afectadas (art. 1), salvo ciertas excepciones especiales (por ejemplo, áreas industriales).

Se entiende como "titularidad extranjera" sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales (art. 3 de la LTR), toda adquisición, transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma o denominación que le impongan las partes, y extensión temporal de los mismos, a favor de:

• personas físicas de nacionalidad extranjera, tengan o no su domicilio real en el territorio nacional, salvo las excepciones del art. 4 de la LTR;
• personas jurídicas en las que más del 51 % del capital social sea de titularidad extranjera;
• personas jurídicas vinculadas con, o controladas por, personas jurídicas extranjeras;
• personas físicas o jurídicas extranjeras que actúen como accionistas de hecho;
• sociedades que hayan emitido obligaciones negociables o debentures convertibles en acciones por un valor de más del 25 % de su capital social, cuando sus tenedores sean extranjeros;
• fideicomisos cuyos beneficiarios sean extranjeros; y
• sociedades de participación accidental, agrupaciones de colaboración empresarial y uniones transitorias de empresas en las que participen personas físicas o jurídicas extranjeras.

El art. 8 de la LTR establece el 15% como límite a toda titularidad de dominio extranjera de tierras rurales en el territorio nacional, provincial y municipal.

La LTR establece en su art. 9 que en ningún caso la titularidad de personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera podrá superar el 30% de dicho 15%.

El art. 10 del LTR enuncia que un mismo titular extranjero no podrá ser titular de más de 1.000 ha. en la zona núcleo, o superficie equivalente en otras jurisdicciones. Asimismo, prohíbe la titularidad o posesión extranjera de tierras rurales que contengan o sean ribereñas de cuerpos de agua de envergadura y permanentes.

El art. 14 de la LTR crea el Registro Nacional de Tierras Rurales, el cual está a cargo, entre otras cosas, de expedir los certificados de habilitación de compra y transmisión por parte de personas extranjeras y de llevar el registro de datos de operaciones de titularidad o posesión extranjera, según corresponda.

La LTR aclara que su normativa es de orden público, rige en todo el territorio nacional (art. 1) y no afecta derechos adquiridos (art. 17)[4].

La LTR ha sido reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional mediante decreto 274/2012, y luego este fue modificado por el decreto 820/2016. El decreto 820/16 efectuó importantes modificaciones al decreto 214/12, originadas -entre otros factores- en el catálogo y alcance de derechos reales y relaciones personales del Código Civil y Comercial de la Nación, que entró en vigencia el 1 de agosto de 2015. De esta manera, respetándose la finalidad y el espíritu de la LTR, el decreto 820/16 buscó facilitar y posibilitar inversiones extranjeras en el país y aclarar algunas cuestiones que habían traído dificultades en la práctica inmobiliaria, societaria y comercial.

Sin perjuicio de las flexibilizaciones y aclaraciones del decreto 820/16, hay algunos aspectos de la LTR que requieren su aclaración, modificación o supresión, para facilitar la inversión y al mismo tiempo para incorporar mecanismos razonables de control de, por ejemplo, planes de inversión por parte del extranjero. Lo cierto es, también, que la actual redacción de la LTR sigue generando incertidumbres respecto de las alternativas que pueden utilizar los capitales extranjeros para canalizar o proteger adecuadamente su inversión en el país.

A continuación veremos tres aspectos de la LTR que entendemos podrían corregirse. Obviamente no pretendemos agotar todo nuestro análisis sino simplemente poner el foco en algunas cuestiones concretas.

Primero. La LTR no contempla en su texto la transferencia libre entre extranjeros. Este es un aspecto que consideramos debería modificarse, limitando eventualmente una concentración específica de nacionalidades, pero sin considerar la cantidad de hectáreas transferidas, que ya se encuentran extranjerizadas. Ello, por cuanto al tratarse de tierras que ya son de propiedad de extranjeros, los objetivos o finalidades de la LTR estarían satisfechos o cumplidos y el interés jurídicamente tutelado por la LTR no estaría afectado.

Segundo. El artículo 3 inciso b) punto 1 de la LTR establece que serán consideradas extranjeras las personas jurídicas, cualquiera sea su tipicidad social, que se encuentren en posición de controladas por cualquier forma societaria o cooperativa extranjera, de conformidad con las definiciones que se establecen en la LTR, en un porcentaje mayor al 25%, o tengan los votos necesarios para formar voluntad social mayoritaria independientemente del porcentaje accionario. El art. 3 inciso b) de la LTR caracteriza como extranjeras a las personas jurídicas cuyo capital social en proporción superior al 51%, o en proporción necesaria para formar la voluntad social mayoritaria (independientemente del porcentaje accionario), sea de titularidad de personas físicas o jurídicas extranjeras.

A partir de lo anterior cabe preguntarse ¿es la formación de la voluntad social por extranjeros lo que define el carácter de extranjera de la sociedad o se requiere que se encuentre ella en posición de controlada en un porcentaje mayor al 25%? Si la LTR pretendía asimilar el concepto de control a un porcentaje determinado de acciones debió haber hecho referencia a la mayoría absoluta de las acciones o a un porcentaje que sea superior al 50% del total de las acciones emitidas.

Tercero. La LTR en su art. 3 inciso b) punto 4, refiere a la figura del "beneficiario" de un contrato de fideicomiso. Según el Código Civil y Comercial, hay fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmite la propiedad fiduciaria de bienes determinados a otra (fiduciario), quien se obliga a ejercerla en beneficio de quien se designe en el contrato (beneficiario), y a transmitirlo al cumplimiento de un plazo o condición al fiduciante, al beneficiario o al fideicomisario. La creación de un fideicomiso podría ser una estructura apta para la administración o explotación de tierras rurales.

Según la literalidad de la LTR, el beneficiario del producido de la explotación no podría ser una persona física o jurídica extranjera en los términos de la LTR. ¿Cuál es el objetivo de esta restricción? ¿Podría el beneficiario serlo del producido de la explotación y a tal fin establecer en su carácter de fiduciante y beneficiario ciertos requisitos en la explotación y uso? ¿Sus derechos bajo el contrato de fideicomiso podrían entenderse como control? La actual redacción de la LTR no brinda seguridad jurídica en este sentido.

El Presidente recientemente electo Javier Milei ha manifestado públicamente que su gobierno intentará potenciar fuertemente el sector agroindustrial. Y para ello, además de una reducción de los derechos de exportación (retenciones), propone favorecer y alentar las inversiones en bioeconomía. La modificación del actual régimen de tierras rurales podría ser una alternativa a tales efectos.