El 27 de diciembre de 2023 el Poder Ejecutivo envió al Congreso de la Nación el proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos (el “Proyecto”).

Entre otras cuestiones, el Proyecto propone una actualización integral de la Ley N° 19.549 (“LPA”), para establecer reglas de procedimiento más modernas y equilibradas a favor de los particulares, con miras a simplificar los trámites administrativos, evitar las dilaciones innecesarias y las trabas burocráticas, tornándolos más participativos y abiertos.

Es de notar que varios de los aspectos, conceptos y criterios jurídicos que se proyecta especificar en el nuevo texto de la LPA no son novedosos, sino que han tenido recepción en la doctrina como en la jurisprudencia.

Algunas de las modificaciones propuestas en materia de procedimiento administrativo impactan en el régimen de la responsabilidad del Estado, tanto en aspectos procesales como en materia de reparación.

A través del presente trabajo, nos proponemos describir las principales reformas impulsadas por el Proyecto y sus implicancias:

I. Ampliación del ámbito de aplicación de la LPA

El Proyecto propone que el ámbito de aplicación de la LPA, que actualmente se limita a la Administración Nacional centralizada y descentralizada, se haga extensivo de manera directa a los órganos del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público de la Nación cuando ejercen función administrativa.

Asimismo, el Proyecto la aplicación supletoria de la LPA a los entes públicos no estatales, las personas de derecho público no estatales, las personas privadas cuando ejercen potestades publicas otorgadas por leyes nacionales y a los procedimientos administrativos regidos por leyes especiales[1].

II. Nuevos principios del procedimiento administrativo

El Proyecto prevé la jerarquización de los principios fundamentales de juridicidad, razonabilidad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, transparencia y tutela administrativa y judicial efectiva[2]. Aunque estos principios, como comentamos al inicio, ya habían sido receptados por la doctrina legal y la jurisprudencia, ahora se incorporarían expresamente en el texto de la LPA.

Los principales aspectos prácticos que incluiría la nueva LPA entre sus principios son la obligatoriedad de celebrar audiencias públicas u otros mecanismos participativos idóneos cuando ello sea un requisito legal, el derecho a una resolución escrita y expresa en plazo razonable y el deber de la Administración de obrar con buena fe y lealtad durante el procedimiento.

III. Disposiciones en materia de plazos

El Proyecto[3] propicia distintos mecanismos para simplificar y agilizar la tramitación de los procedimientos y flexibilizar las cargas de los particulares, tales como:

(i) La concesión automática de prórrogas de los plazos ante la falta de resolución de un pedido formulado por el particular (en línea con la configuración del silencio positivo abordada en el punto IV).

(ii) La suspensión de todos los plazos para presentar descargos, contestar vistas, citaciones, emplazamientos o requerimientos, interponer recursos o reclamos, promover acciones o recursos judiciales, salvo los de prescripción, como consecuencia del pedido de vista de las actuaciones. Se amplía así el efecto suspensivo puesto que en la actual redacción está circunscripto a la presentación de recursos administrativos.

(iii) La interrupción del curso de todos los plazos legales y reglamentarios, incluyendo la caducidad y la prescripción, por la interposición de reclamos o recursos administrativos, así como de recursos o acciones judiciales. En todos los casos, los efectos interruptivos se mantendrán hasta que adquiera firmeza el acto administrativo o resolución judicial que ponga fin a la cuestión, excepto las sanciones administrativas que serán ejecutables impuesta la sanción.

(iv) La unificación del plazo para la interposición de recursos que agoten la vía administrativa (30 días), de la acción judicial (180 días) y de recursos directos (30 días).

(v) Los mecanismos vinculados con el silencio administrativo abordados en el punto IV.

IV. Silencio administrativo

El Proyecto propone agilizar la configuración del silencio negativo e introducir la posibilidad de que se configure el silencio positivo en ciertos supuestos.

Para ello, se propicia eliminar el requisito de pronto despacho para que se configure el silencio negativo de la Administración, lo que ocurrirá automáticamente, a opción del interesado, trascurridos 60 días sin que se expida respecto de una petición que requiera un pronunciamiento concreto, o 20 días desde la interposición de un recurso administrativo susceptible de agotar la vía administrativa[4].

En cuanto al silencio positivo, en casos en los que se peticione una autorización u otra conformidad administrativa para que los particulares puedan llevar a cabo una determinada conducta o acto, el Proyecto prevé que, transcurrido el plazo para que la autoridad se expida, el silencio tenga sentido positivo, excepto en materia de salud pública, medio ambiente, prestación de servicios públicos o derechos sobre bienes de dominio público[5].

Es interesante la introducción y ampliación de casos de silencio positivo a partir de las actuales circunstancias y la evolución tecnológica que incide en la vida de los particulares. Creemos que, en algunos supuestos, no solo se justifica, sino que se impone la necesidad de contar con el “silencio positivo” dada la gran cantidad de trámites administrativos sujetos a una potestad reglada, en los que las demoras de origen burocrático o político terminan perjudicando a los particulares y, entre otros, el Estado se convierte, con su omisión, en un factor distorsivo de la competencia cuando ejerce la policía del servicio de actividades económicas.

Un bienvenido anticipo en este último sentido fueron las modificaciones efectuadas en 2015 a los marcos regulatorios materia de servicios de TICs y comunicación audiovisual que introdujeron el silencio con sentido positivo ante las solicitudes de autorización de las modificaciones en la integración societaria de las licenciatarias TIC y la transferencia de las licencias y participaciones accionarias sobre licenciatarias de servicios de comunicación audiovisual[6].

V. Nulidad del acto administrativo

El Proyecto propone incluir expresamente en la letra de la LPA a las siguientes circunstancias, actualmente contempladas por la doctrina y la jurisprudencia, como causales de nulidad absoluta e insanable del acto[7]:

(i) Grave defecto en la formación de la voluntad de un órgano colegiado.

(ii) Incompetencia en razón del grado, solo cuando el acto haya sido emitido por un funcionario con rango inferior a Director Nacional o equivalente y no se trate de competencias que la Constitución Nacional atribuye específicamente al Poder Ejecutivo.

(iii) Objeto que no sea cierto, física o jurídicamente posible o conforme a derecho.

(iv) Omisión de audiencia previa del interesado cuando es requerida.

(v) Grave violación del procedimiento aplicable.

(vi) Desviación o abuso de poder.

Por otro lado, el Proyecto prevé que el acto estará viciado de nulidad relativa si adolece un defecto o vicio no previsto anteriormente[8].

En particular, prevé como causal de nulidad relativa la incompetencia en razón de la materia cuando el acto fue dictado por una autoridad administrativa distinta a la que debió haberlo emitido dentro del ámbito de la misma esfera de competencias, salvo que se trate de competencias excluyentes asignadas por ley a una determinada autoridad[9].

Finalmente, se propone que las irregularidades u omisiones intrascendentes no den lugar a nulidad alguna[10] y que, en principio, la sentencia que declare la nulidad absoluta o relativa tenga efecto retroactivo a la fecha del dictado del acto[11].

VI. Facultades discrecionales de la Administración

Una novedad importante prevista por el Proyecto es que la revocación, sustitución, suspensión o modificación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia solo proceda cuando la ley aplicable lo autorice en forma expresa, en cuyo caso se deberá indemnizar también el lucro cesante (sobre esta cuestión volvemos en el punto VIII)[12].

VII. Impugnación judicial del acto administrativo y habilitación de la instancia judicial

a. Plazos de prescripción y caducidad para interponer la acción

El Proyecto establece que el plazo de prescripción para solicitar la declaración judicial de nulidad del acto administrativo de alcance particular sea de diez años en caso de nulidad absoluta y de dos años en caso de nulidad relativa, desde notificado el acto[13].

Además, como se anticipó anteriormente, propicia la sustitución del plazo de caducidad actualmente en vigencia de 90 días hábiles judiciales por 180 días hábiles judiciales, dejándose aclarado que no habrá plazo para impugnar las vías de hecho administrativo y que la falta de impugnación de actos que adolezcan de nulidades no obstará a su planteo como defensa[14].

b. Impugnación de actos de alcance particular

Según el Proyecto[15], se podrá impugnar el acto de alcance particular cuando los derechos del particular o sus intereses jurídicamente tutelados puedan verse afectados cuando revista calidad de definitivo o impida la tramitación de la pretensión interpuesta, en cuyo caso se requerirá el agotamiento de la vía administrativa, excepto cuando:

(i) La impugnación se base exclusivamente en la invalidez o inconstitucionalidad de la norma de jerarquía legal o superior que el acto impugnado aplica.

(ii) Se verifique un ritualismo inútil.

(iii) Se interponga una acción de amparo u otro proceso urgente.

(iv) Se trate de actos emitidos en relación con lo que es materia de un proceso judicial, con posterioridad al dictado de la sentencia definitiva y firme, en cuyo caso serán impugnables directamente en el procedimiento de ejecución de sentencia.

En ese sentido, de acuerdo con el Proyecto, agotan la vía administrativa el acto que resuelve un recurso jerárquico y todos los actos dictados por el Poder Ejecutivo Nacional, los órganos superiores de los entes autárquicos o los órganos con competencia resolutoria final del Congreso de la Nación, del Poder Judicial o del Ministerio Público.

El Proyecto prevé que el acto administrativo también pueda impugnarse en sede judicial sin necesidad de agotar la vía administrativa cuando se configure el silencio o ambigüedad o cuando el acto constituya una vía de hecho.

Como novedad, se prevé que se pueda impugnar en sede judicial el acto emitido durante la ejecución de un contrato con alguna de las entidades a las que aplica directamente la LPA, que haya sido cuestionado expresamente por el contratista dentro de los 30 días de su notificación, hasta los 180 días desde la extinción del contrato.

c. Impugnación de actos de alcance general

Por otro lado, el Proyecto agrega que el acto administrativo de alcance general podrá ser impugnado directamente en sede judicial, sin necesidad de interponer un reclamo previo, cuando se interponga acción de amparo u otros procesos urgentes, cuando se interponga acción declarativa de inconstitucionalidad o cuando se impugnen decretos dictados en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 76, 80 y 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional[16].

d. Reclamo administrativo previo

Finalmente, el Proyecto prevé como novedad que la denegatoria expresa del reclamo administrativo previo pueda ser recurrida en sede administrativa[17].

Al mismo tiempo, se incorporan como excepciones al requisito de interposición del reclamo administrativo previo el reclamo de daños y perjuicios por responsabilidad contractual (volvemos sobre esta cuestión en el punto VIII), la acción de desalojo contra el Estado, la acción que no tramite por vía ordinaria y la verificación de un ritualismo inútil[18].

VIII. Impacto en el régimen de responsabilidad estatal

Como lo anticipamos, el Proyecto propicia que la revocación, modificación, sustitución o suspensión del acto administrativo por razones de oportunidad, mérito y conveniencia pase a ser un supuesto de excepción y que, frente a ese supuesto, proceda la reparación del lucro cesante (ver punto VI).

En línea con ello, entre las modificaciones propuestas a la Ley N° 17.520 de concesión de obras públicas, se prevé que la extinción del contrato por razones de interés público dé lugar a la reparación del lucro cesante y que se excluya la aplicación directa, supletoria o analógica a las normas que limiten la responsabilidad, especialmente, las Leyes Nros. 21.499 y 26.944 y el Decreto N° 1023/01 (los regímenes de expropiación, responsabilidad estatal y contrataciones de la Administración Nacional, respectivamente)[19].

Esta posición supone un importante cambio en el esquema tradicional de reparación limitada en casos de responsabilidad estatal por actividad legítima, sostenido por la jurisprudencia histórica mayoritaria a través de la analogía con el régimen de expropiaciones[20], y plasmado más recientemente en el articulado de la Ley N° 26.944 de responsabilidad estatal[21].

Nótese que, en el actual régimen vigente, la responsabilidad estatal por actividad legítima es de carácter excepcional y, en ningún caso, procede la reparación del lucro cesante. En cambio, la indemnización solo comprende el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad, sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hiportéticas[22].

El cambio de criterio previsto por el Proyecto tiene su impacto tanto en el régimen general referido, como, particularmente, en la ejecución de los contratos regidos por el Decreto N° 1023/01, al margen de lo ya señalado en torno a las concesiones de obras públicas. Ello, por cuanto, en su actual redacción, el decreto establece expresamente que la revocación, modificación o sustitución de los contratos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia tampoco generará derecho a indemnización en concepto de lucro cesante[23].

En materia contractual, el Proyecto también prevé que se especifique una importante pauta procesal. El texto proyectado de la LPA excluye del requisito de interponer reclamo administrativo previo en relación con los reclamos por daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad contractual, a diferencia del texto vigente, que solo excluye las acciones por responsabilidad extracontractual[24].

IX. Otras reformas procesales y procedimentales

a. Recursos directos

El Proyecto propone la derogación de todas las normas especiales que establezcan plazos menores a 30 días para la interposición de recursos directos, en los casos en los que éstos sean la vía para impugnar judicialmente un acto administrativo. Además, propicia que los recursos directos no puedan estar sujetos al cumplimiento de las sanciones impuestas como requisito de admisibilidad[25].

b. Amparo por mora

Se propicia la regulación de ciertos aspectos específicos de la acción de amparo por mora, para otorgarle mayor eficacia. Entre las novedades propuestas, se destaca la posibilidad de que el juez fije un plazo dentro del cual la autoridad deba expedirse y el apercibimiento de considerar aprobada la solicitud del peticionante en caso de no respetarse dicho plazo[26].

c. Medidas administrativas sobre la persona y/o los bienes del administrado

El Proyecto propicia definir como vías de hecho a los mecanismos electrónicos, informáticos o de otra naturaleza que imposibiliten conductas que no estén legalmente proscriptas y la imposición de medidas que exijan la intervención judicial previa, como embargos, allanamientos u otras de similares características sobre el domicilio o los bienes de los particulares[27].

En materia de ejecución del acto administrativo, se prevé que la Administración solo pueda utilizar la fuerza contra la persona o bienes del administrado sin intervención judicial cuando deba protegerse el dominio público o tierras fiscales, desalojarse o demolerse edificios que amenacen ruina, incautarse bienes muebles peligrosos para la seguridad, salubridad de la población o intervenirse en la higienización de inmuebles[28].

X. Conclusiones

En gran medida, las reformas reseñadas tienden a corregir desequilibrios históricos en la relación entre la Administración y los particulares.

Para lograrlo, en materia procedimental, el Proyecto pretende agilizar la actuación de la Administración y flexibilizar las cargas que recaen sobre el particular, a la vez que persigue la implementación de un procedimiento administrativo más abierto, participativo y contemplativo de los derechos e intereses de las personas que puedan verse afectadas por los actos administrativos que se dicten.

De este modo, las interacciones entre la Administración y los particulares pueden alinearse más con los compromisos asumidos por el Estado a nivel constitucional y supralegal en materia de transparencia y participación ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales.

En línea con lo anterior, se intenta imprimir a esa relación de un grado más alto de estabilidad y seguridad, al reducirse las alteraciones por oportunidad, mérito y conveniencia a supuestos de excepción y que aseguren la reparación integral de los daños que eventualmente ocasionen.