I. Introducción

Con fecha 22/12/11, el Congreso de la Nación sancionó la ley 26.737 de tierras rurales (en adelante, la “Ley de Tierras Rurales”). La Ley de Tierras Rurales entró en vigencia el 29/12/11 y fue reglamentada en un principio por el Decreto 274/2012 (en adelante, el “Decreto 274/2012”). La Ley de Tierras Rurales tiene por fin limitar la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros.

Con fecha 29/06/16, el Poder Ejecutivo, en su nueva administración, dictó el Decreto 820/16 (en adelante, el “Decreto 820/16”), que modifica sustancialmente el Decreto 274/2012. En esencia, el Decreto 820/16 regula cuestiones que directamente no habían sido reguladas por la Ley de Tierras Rurales ni por el Decreto 274/12, o que fueron reglamentadas en forma parcial e insuficiente.

En este artículo efectúo una breve descripción de la Ley de Tierras Rurales y puntualizo las modificaciones, más significativas, introducidas por el Decreto 820/16.

II. Breve descripción de la Ley de Tierras Rurales

II.1. La Ley de Tierras Rurales rige en todo el territorio de la Nación con carácter de orden público y se aplica a todas las personas físicas y jurídicas que, por sí o por interpósita persona, posean o sean titulares de dominio de tierras rurales, sea para usos o producciones agropecuarias, forestales, turísticas u otros.

Se define como “tierras rurales” “todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización o destino”.

II.2. Como anticipamos, el propósito de la Ley de Tierras Rurales es limitar la adquisición por extranjeros de tierras rurales.

La Ley de Tierras Rurales establece cuatro limitaciones:

- Primera limitación: se fija en 15% el límite de tierras rurales en el territorio nacional que pueden ser de titularidad o estar en posesión de personas extranjeras;

- Segunda limitación: ese porcentaje también se computa como límite a nivel provincial y municipal (es decir, el 15% de tierras rurales de una provincia o municipio es el máximo de tierras rurales de esa provincia o municipio que pueden ser de titularidad o estar en posesión de personas extranjeras);

- Tercera limitación: la titularidad o posesión de tierras rurales por personas extranjeras de una misma nacionalidad no podrá superar, en caso alguno, el 30% del 15% antes visto; y

- Cuarta limitación: la cantidad de tierras rurales que puede ser de titularidad o estar en posesión de una persona extranjera no podrá superar las mil hectáreas (1000 ha) en la zona núcleo o superficie equivalente según la ubicación territorial.

Además, se prohíbe la titularidad o posesión, por parte de personas extranjeras, de los inmuebles que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes, y de los inmuebles ubicados en zonas de seguridad de frontera, en este último caso con las excepciones y procedimientos establecidos por la normativa aplicable (art. 10, incisos 1 y 2 de la Ley de Tierras Rurales).

Correspondía al Consejo Interministerial de Tierras Rurales determinar las equivalencias de la “zona núcleo” delimitada conforme el Decreto 274/12, particularizando distritos, subregiones o zonas. A este fin, se estableció que debía tenerse en cuenta el uso y productividad relativa de los suelos, el clima, el valor paisajístico de los ambientes, el valor social y cultural del territorio, como así también el valor ambiental comprensivo de la biodiversidad, biomasa, servicios ambientales y de los demás recursos naturales involucrados (art. 10 de la Ley de Tierras Rurales y del Decreto 274/12).

II.3. Los propietarios o poseedores alcanzados por la Ley de Tierras Rurales tenían la obligación de denunciar ante el RNTR, dentro de los 180 días contados desde la fecha de entrada en vigencia de la reglamentación de la Ley de Tierras Rurales, la titularidad o posesión de tierras rurales (art. 12 de la Ley de Tierras Rurales).

II.4. La Ley de Tierras Rurales establece expresamente que no afecta derechos adquiridos (art. 17).

II.5. La Ley de Tierras Rurales sanciona los actos efectuados en violación a sus normas con la nulidad absoluta y total. Es decir, las violaciones a la ley son sancionadas de una forma gravísima. La nulidad es una sanción legal que priva de sus efectos a un acto jurídico, en virtud de una causa existente en el momento de celebración.

Además, el art. 6º de la Ley de Tierras Rurales establece que queda prohibida toda interposición de personas físicas de nacionalidad argentina, o de personas jurídicas constituidas en nuestro país, a los fines de configurar una titularidad nacional figurada para infringir las previsiones de esta ley, y que ello se considerará una simulación ilícita y fraudulenta.

III. Modificaciones más significativas, introducidas por el Decreto 820/16

III.1. El Decreto 820/16 incluye disposiciones específicas que, en función de los límites fijados por la Ley de Tierras Rurales, establecen el modo de computar la superficie de tierras rurales en supuestos especiales, tales como los casos de dominio desmembrado, revocable y fiduciario, usucapión, adquisiciones en el marco de ejecuciones hipotecarias, concursos y quiebras, adjudicaciones por partición de condominio y divorcios, transmisiones de tierras rurales a herederos forzosos, y los casos de personas jurídicas consideradas extranjeras conforme la Ley de Tierras Rurales, titulares de dominio de tierras rurales.

En particular, al no computarse superficie a los usufructuarios o superficiarios, se abre la posibilidad de que extranjeros, que hubiesen ya alcanzado los límites fijados por la Ley de Tierras Rurales, sigan invirtiendo como usufructuarios o superficiarios, y tengan suficiente resguardo jurídico.

III.2. El Decreto 820/16 regula las modificaciones de capital (por reorganizaciones, compra y venta de participaciones, aumentos y reducciones de capital, entre otros) de personas jurídicas consideradas extranjeras, que sean titulares de dominio de tierras rurales.

El Decreto 820/16 también aclara la definición de persona jurídica extranjera. En este sentido, desde el punto de vista de la titularidad del capital social, una sociedad debe ser considerada extranjera, cuando (i) un extranjero sea titular de más del 51% de su capital social, o (ii) tenga los votos necesarios para formar la voluntad social mayoritaria, independientemente del porcentaje accionario.

Además, lo que al Decreto 820/16 importa es que en el último eslabón los controlantes sean extranjeros, en consonancia con el espíritu de la Ley de Tierras Rurales. Y siempre el último eslabón se trata de personas humanas (extranjeros o argentinos). En consecuencia, una persona jurídica constituida en la República Argentina, pero controlada, directa o indirectamente, por personas humanas extranjeras, para la Ley de Tierras Rurales es extranjera. Y en forma inversa, una persona jurídica constituida en el exterior, pero controlada, directa o indirectamente, por argentinos -personas humanas-, para la Ley de Tierras Rurales no es extranjera.

El Decreto 820/16 también aclara que en los supuestos de modificaciones en las participaciones de control en una persona jurídica -que pase a ser considerada extranjera, o a ser controlada por otra extranjera- titular de dominio de tierras rurales no debe requerirse certificado de habilitación. En cambio, rige un sistema de notificación posterior al Registro Nacional de Tierras Rurales; el Decreto 820/16 indica en qué casos debe notificarse al Registro Nacional de Tierras Rurales las modificaciones en las participaciones de una persona jurídica considerada extranjera conforme la Ley de Tierras Rurales, titular de dominio de tierras rurales.

Además, el Decreto 820/16 establece otros supuestos en los que no es obligatorio solicitar certificado de habilitación, y excepciones al cómputo de superficie.

III.3. El Decreto 820/16 establece distintas alternativas o mecanismos de desinversión que las personas físicas o jurídicas extranjeras deberán adoptar dentro de los 3 meses siguientes a la modificación que hubiera provocado el exceso del límite personal (punto II.2, cuarta limitación). Dichos mecanismos de desinversión incluyen la transmisión de tierras rurales y/o de participaciones en personas jurídicas consideradas extranjeras, titulares de tierras rurales y/o modificación del tipo de explotación de tierras rurales.

Queda claro que no resulta necesario desinvertir en forma previa a la adquisición de participaciones de personas jurídicas titulares de tierras rurales. La solución propuesta por el Decreto 820/16 no desincentiva inversiones, a la vez que preserva el fin tutelado por la Ley de Tierras Rurales.

III.4. El Decreto 820/16 establece un modo de cómputo razonable de las equivalencias en función de los límites fijados para cada tipo de explotación, municipio, departamento y provincia. El Decreto 820/16 también fomenta que las equivalencias se fijen, modifiquen o readecuen de modo tal que el sistema de límites que establece la Ley de Tierras Rurales funcione de manera integral, sin menoscabar en forma arbitraria la actividad económica-empresarial.

III.5. Por otra parte, el Decreto 820/16 da mayor margen a los extranjeros que la reglamentación anterior, al establecer que aquellas tierras rurales que eran de propiedad de extranjeros con anterioridad a la Ley de Tierras Rurales pueden ser transmitidas y sustituidas por otras, de superficie equivalente.

III.6. Por último, el Decreto 820/16 efectúa algunas modificaciones adicionales al Decreto 274/12, para compatibilizarlo con el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, en vigencia desde agosto de 2015.

IV. Conclusión

IV.1. El Decreto 820/16 ha intentado “cubrir” supuestos y ramificaciones de la práctica de los negocios que ni siquiera habían sido pensados por el legislador, y también precisar ciertas cuestiones. Cambios todavía más profundos requerirán de una nueva ley, que derogue la Ley de Tierras Rurales y obligue a repensar en una nueva ley, más clara, precisa y completa, o que al menos la modifique.

En tal sentido, considero que una ley posterior como mínimo debería, entre otras cuestiones:

(i) Eliminar la sanción de nulidad que impone la Ley de Tierras Rurales para los supuestos de adquisiciones directas de tierras rurales, sustituyéndola por consecuencias o sanciones que, dentro del espíritu de dicha ley, tengan similar resultado, pero siendo menos disvaliosas y afectando en menor medida la inversión (por ejemplo, trasladando y adaptando los supuestos de desinversión que el Decreto 802/16 ha previsto en materia societaria, a los supuestos de adquisición directa de tierras rurales).

(ii) Incorporar normas más precisas y que regulen supuestos más específicos, para así modificar el hecho que, sin regular todo, la Ley de Tierras Rurales parece “abarcar” todo.

(iii) Modificar la definición de tierras rurales y/o establecer excepciones.

(iv) Incluir excepciones a la aplicabilidad de la Ley de Tierras Rurales.

(v) Eliminar el límite por nacionalidad.

(vi) Reevaluar el límite por persona (eliminarlo, modificarlo y/o suspenderlo temporalmente).  

(vii) Hacer las modificaciones necesarias para compatibilizar la Ley de Tierras Rurales con la Constitución Nacional y con los tratados bilaterales de inversión celebrados o ratificados por la Argentina.

IV.2. En síntesis, considero que el Decreto 820/16 ha traído aclaraciones y soluciones idóneas hasta que existan tiempos políticamente propicios para modificar la Ley de Tierras Rurales, o para directamente pensar en una nueva ley que la reemplace.